6. ESTATUAREN AHALMEN ARAUGILEAREN MUGAK. KONSTITUZIOKO PRINTZIPIOAK
1. ESTATUAREN AHALMEN ARAUGILEAREN MUGAK
2. OROKORTASUN PRINTZIPIOA
3. BERDINTASUN PRINTZIPIOA
4. AHALMEN EKONOMIKOA
5. GEHIKORTASUN PRINTZIPIOA
6. ERALGIPEN PUBLIKO MAILAKO PRINTZIPIOAK
7. LEGE ERRESERBAREN PRINTZIPIOA
----------------------------------------
1. ESTATUAREN AHALMEN ARAUGILEAREN MUGAK
Tributuekiko ahalmen araugilea gauzatu ahal izateko, Konstituzioak jasotzen dituen muga batzuk errespetatu egin behar dira. Muga hauen artean printzipio konstituzionalak aurkitu ditzakegu. Konstituzioaren 9. artikuluak dio hiritarrak eta botere publikoak Konstituzioa eta gainerako ordenamendu juridikoari loturik daudela. Botere Judizialaren Lege Organikoaren 5.1 artikuluak, bestalde, esaten du Konstituzioa ordenamendu juridikoan altuen dagoen araua dela, eta epaileak lotetsi egiten dituela.
K. 9. art.: "Los ciudadanos y los poderes públicos están sujetos a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico"
BJLO (6/1985 LO) 5.1 art.: "La Constitución es la norma suprema del ordenamiento jurídico, y vincula a todos los Jueces y Tribunales (...)"
Konstituzioaren 31. artikuluaren arabera, "Guztiek lagunduko dute gastu publikoen euspena, bakoitzak ahal duen ekonomi-gaitasunaz, berdintasun eta aurrerakortasun printzipioetan oinarritutako zerga sistema baten bidez, eta ez da inoiz konfiskagarria izango. Gastu publikoak baliabide publikoen bidezko banaketa egingo du, eta horren programaketa eta betetzea efizientzia eta ekonomiaren irizpideen araberakoa izango da. Izaera publikoko prestazio pertsonala edo ondasunezkoak soilik legearen arabera ezarri daitezke".
K 31. art.: "1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio. 2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos, y su programación y ejecución responderán a los criterios de eficiencia y economía. 3. Sólo podrán establecerse prestaciones personales o patrimoniales de carácter público con arreglo a la ley"
K 31. artikuluan bi printzipio mota agertzen dira zergaren inguruan: formalak eta materialak. Formalak ditugu legezkotasun printzipioa eta lege erreserba; materialak dira ahalbide ekonomikoa, orokortasuna, berdintasuna, eta gehikortasuna (aurrerakortasuna, progresibitatea). Aldi berean, gastu publikoan beste bi printzipio aurkitzen ditugu: ekitatezko esleipena, eta efizientzia eta ekonomia irizpideak.
2. OROKORTASUN PRINTZIPIOA
K 31. artikuluan esaten da "Guztiek lagunduko dute...". Bestalde, Tributuekiko Foru-Arau Orokorrak bere 3. artikuluan orokortasun printzipio hau jasotzen du ere tributu antolaketaren irizpide bezala. Guztiek terminoaren barruan sartzen dira espainiarrak zein atzerritarrak, pertsona fisikoak zein pertsona juridikoak. Beraz, lurraldetasun printzipioa aplikatuko da.
Orokortasun printzipio honekin zer izan da baztertu nahi izan dena? Lehen zergak ordaintzean pribilejioak eta salbuespenak zeuden, eta honela hori ekidin nahi izan da (Erdi Aroko eliza eta nobleziaren pribilejioak).
Hiritar guztiek zama edo karga publikoen finantzaketan parte hartu behar dute, baina honek ez du esanahi denek beti ordaindu behar dutenik, baizik eta ahalbide ekonomiko bat adierazten duen egitate zergagarri bat burutzen denean (adibidez, kotxe bat erosten dugunean, horrek ahalbide ekonomiko bat adierazten du, kotxea erosteak adierazten duelako gaitasun ekonomiko bat existitzen dela, eta orduan ordainduko da zerga; berdina soldata kobratzean, dohantza bat jasotzean...).
Honela, orokortasun printzipioa ahalmen ekonomikoarekin erlazionatu egin behar da. Pertsona batek ahalbide ekonomikoa adierazten duen egitate zergagarria burutzen badu (dirua duela erakusten duena), zerga ordainduko du.
Orokortasun printzipioak pribilejio eta salbuespen fiskalak debekatzen ditu; hala ere, salbuespen fiskalak eman daitezke printzipio hau urratu gabe, beti ere izate-arrazoi bat dutenean. Beraz, salbuespen moduan, legeak hala aurrikusten duelako, zerga-obligaziorik ez sortzea edo sortu behar zena baino kopuru txikiagoan sortzea gerta daiteke. Horregatik orokortasun printzipioa bortxatzen den edo ez jakiteko, derrigorrezkoa gertatzen da salbuespenaren funtsa edo oinarria aztertzea.
Esan bezala, salbuespena tributu-justiziaren ikuspegitik zilegia denean (txiroenei zergak ordaintzea salbuestea...), ez dago inolako arazorik. Baina salbuespen extrafiskalen kasuetan eztabaida sortzen da, salbuespena politika ekonomikoko helburuekin erabiltzen direlako. Adibidez, industriaren adar bat sustatu edo indartu nahi denean zergak salbuesten bazazikio, hura ez da egiten tributu-justiziaren ikuspegitik, interes ekonomikoen ikuspegitik baizik (hau orokortasun printzipioaren kontrakoa izan daiteke).
Kontutan hartu behar da tributu-sistema guztiak inguru ekonomiko baten barruan dadudela; hori dela-eta, Estatuak tributua erabili dezake beste baliabide ekonomiko bat bezala. Egoera hau Tributuekiko Foru Arau Orokorraren 4. artikuluan garbi agertzen da: "zergak dirubide publikoak biltzeko baliabide izatearekin batera, politika ekonomiko orokorraren tresna dira gizartearen egonkortasuna, aurrerapena eta errentaren banakuntza hobea lortzeko".
Auzitegi Konstituzionalak ere helburu extrafiskalak eta tributuaren erabilpen politiko-ekonomikoko tresna bezala erabat onartu ditu. Ondorioz, salbuespen extrafiskalen erabilpena zilegia izango da salbuespen hori konstituzionalki interesgarriak diren helburuak lortzeko bitartekoa denean.
Autore batzuk eta (esan bezala) Auzitegi Konstituzionala salbuespen extrafiskalen alde daude, esanez beren erabilpena zilegia dela, eta orokortasun printzipio honek Konstituzioan agertzen diren beste printzipio batzuen aurrean makurtu egin behar dela.
Honela, K 40.1 artikuluak zera dio:"botere publikoek garapen soziala eta ekonomikorako faboragarriak diren baldintzak sustatuko dituzte". Bi printzipioen arteko gatazkan aztertu beharko da zein gailentzen den, eta zein baldintzatan.
K. 40.1 art.: "Los poderes públicos promoverán las condiciones favorables para el progreso social y económico y para una distribución de la renta regional y personal más equitativa en el marco de una política de estabilidad económica. De manera especial realizarán una política orientada al pleno empleo"
Hala ere, doktrinan ideia honen aurka agertzen direnak ere aurki ditzakegu. Hauek diote nahiz eta Konstituzioan azaltzen diren helburuak oso interesgarriak izan, orokortasun printzipioa bortxatu egiten dutela. Bestalde, esaten dute helburu konstituzional horiek lortzeko beste baliabide batzuk daudela, adibidez, subentzioak.
3. BERDINTASUN PRINTZIPIOA
K 14. artikulua: "Espainiarrak legearen arabera berdinak dira, eta ezin da onartu diskriminaziorik jaiotze, sexu, erlijio edo beste baldintza zein egoera sozialengatik".
K 14. art.: "Los españoles son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razón de nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social"
Berdintasun printzipioa Konstituzioko funtsezko elementu bihurtu egin da. Honela, Konstituzioaren 1. artikuluak ordenamenduko balore nagusia bezala aurrikusten du: "Espainia Zuzenbidezko Estatu Sozial eta Demokratikoan eraikitzen da, eta bere ordenamendu juridikoko balore nagusitzat ditu askatasuna, justizia, berdintasuna eta aniztasun politikoa"
K. 1.1 art.: "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho, que propugna como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político"
Tributu arloan, K 31.1 artikuluan agertzen da berdintasun printzipioa. Normalean berdintasuna ahalmen ekonomikoarekin lotzen da. Honela, berdinak diren egoera ekonomikoak tratamendu berdina izan behar dutela exijitzen da, beti ere egoera berdin horiek arautzeko ahalbide ekonomikoa kontutan hartuko delarik. Auzitegi Konstituzionalak dio berdintasun printzipioak ez duela edozein ezberdintasun debekatzen, arrazoitua ez dagoena eta oinarririk ez duena baizik; hau da, diskriminatzailea dena.
Auzitegi Konstituzionaleko Epaia 26/1990:
"No toda desigualdad de trato en la ley supone una infracción del artículo 14 de la Constitución, sino que dicha infracción la produce sólo aquella desigualdad que introduce una diferencia entre situaciones que pueden considerarse iguales, y que carecen de una justificación objetiva y razonable"
"El principio de igualdad exige que a iguales supuestos de hecho se apliquen iguales consecuencias jurídicas, debiendo considerarse iguales dos supuestos de hecho cuando la utilización o introducción de elementos diferenciadores sea arbitraria y carezca de fundamento racional"
"El principio de igualdad no prohíbe al legislador cualquier desigualdad de trato, sino sólo aquellas desigualdades que resulten artificiosas o injustificadas por no venir fundadas en criterios objetivos y suficientemente razonables, de acuerdo con criterios o juicios de valor generalmente aceptados"
"Por último, para que la diferenciación resulte constitucionalmente lícita, no basta con que lo sea el fin que con ella se persigue, sino que es indispensable además que las consecuencias jurídicas que resulten den tal distinción sean adecuadas".
Legegilea izango da egoera berdinak neurtzeko irizpideak ezarriko dituena, baina beti bi muga izan behar ditu kontutan (Auzitegi Konstituzionalaren arabera): Konstituzioan agertzen diren eskubide eta askatasunak, eta Konstituzioaren artikuluak eta printzipioak.
4. AHALMEN EKONOMIKOA
Ezer baino lehen, bi termino bereiztu behar dira: ahalmen ekonomikoa eta kontribuziozko ahalmena. Adibidez, demagun pertsona batek urtean 2,000.000 pezeta irabazita PFEZ-ean X ordaindu behar duela, baina diru-sarrera horietatik behera ez duela ezer ordaindu behar. Batek 1,000.000 pezeta irabazten badu, ahalmen ekonomikoa du (txikia izan arren, gauzak eros ditzake), baina ez du kontribuziozko ahalmenik, soilik 2,000.000 pezetatik gora ordaintzen delako. Ahalmen ekonomikoaren printzipioa aurretik aipatutako K. 31. artikuluan aurrikusten da.
Ahalbide edo ahalmen ekonomikoa tributu-arloan justizia-printzipio nagusia izan da, eta honela ahalbide ekonomikoa tributuaren aurresuposamendu eta muga da aldi berean. Aurresuposamendua tributu bat ezartzeko ahalmen ekonomiko bat adierazi behar delako; eta muga tributu zamaren neurria ahalbide ekonomikoak baldintzatzen duelako.
Ahalmen ekonomikoaren indize adierazgarriak bi motatakoak dira: zuzenak (hauen barruan ondaren baten jabetza edo titulartasuna -ONZ- eta errenta baten eskurapena -PFEZ-), eta zeharkakoak (ondasun baten kontsumoa -BEZ-).
Familiaren eraentza fiskalaren inguruan, oso garrantzitsuak ditugu Auzitegi Konstituzionalaren 209/1998 eta 45/1989 Epaiak. Sententzia hauen aurretik, familia baten subjektuen errentak batu egiten ziren PFEZaren oinarri zergagarria kalkulatzean. Honek suposatzen zuen gaur egun dauden bi sistemak ez bereiztea.
Hau da, gaur egun PFEZak baimentzen du familia bateko subjektuek aitorpena bateratua edo separatua egitea; lehen bakarrik bateratua egin zitekeen ezkontideen kasuan, eta askotan suposatzen zuen familia horretako kide bakoitzak independenteki edo banaka ordaindu beharko lukeena baino gehiago ordaintzea. Zerga-gehikuntza hori diskriminatzailea zen ezkonduta zeudenentzako, egitatez elkarbizitzen zutenekin konparatuz.
Ahalmen ekonomikoa tributu-ordenamenduaren irizpidea dela esan dugu, baina gaur egun horren nagusitasuna ahuldu egin da, tributuak helburu extra-fiskalak lortzeko erabiltzen direlako. Hau da, tributua baliabide publikoak lortzeko jaio zen, baina azken urteetan beste zenbait eginkizunetarako erabiltzen da.
Adibidez, ingurugiro-politikan, zenbait kasutan kutsadura kopuruaren arabera zerga bat ordaintzen da. Adibide honek ez du inongo harremanik ahalmen ekonomikoarekin, honek soilik kutsadura murriztu nahi du. Helburu extrafiskalen beste adibide nabarmen bat dugu nekazaritza politika; Andaluzian lurrak lantzen ez dituzten jabeei zerga ezartzen zaie, ahalmen ekonomikoarekin harremanik ez duena.
Auzitegi Konstituzionalak erabilpen hau (helburu extrafiskaletarako) onartzen du. Adibidez, 37/1987 Epaian zera dio, zilegia dela helburu ekonomikoak bilatzea, beti ere ahalmen ekonomikoa ahaztu gabe.
5. GEHIKORTASUN EDO PROGRESIBITATE PRINTZIPIOA
Gehikortasun printzipioak, benetako berdintasuna (berdintasun materiala) lortzeko era bezala, tributu-zerga era proportzional batean banatzea suposatzen du, zergadunen ahalmen ekonomikoaren maila kontutan hartuz. Hau da, gehiago duenak gehiago ordainduko du, proportzio handiagoan.
Konstituzioak ez du agintzen tributu bakoitza progresiboa izan behar denik, tributu-sistema bera baizik. Teknikoki ez da posiblea tributu guztiak progresiboak izatea, beti ezin delako ahalmen ekonomikoa neurtu (adibidez, tasatan).
Berdintasun eta progresibitate printzipioen artean lotura estua dago. Honela, Auzitegi Konstituzionala esan du Konstituzioak argi utzi duela tributu-sistema justu bat ezin dela lortu progresibitate eta berdintasun printzipioak kontutan izan gabe. Hala ere, Konstituzioak muga bat ezartzen dio zerga-sistemari eta progresibitateari honek konfiskazio-izaera galarazten duenean 31. artikuluan (ikus 3. nota).
6. ERALGIPEN PUBLIKO MAILAKO PRINTZIPIOAK
K 31.2 artikuluak dio gastu publikoak baliabide publikoen bidezko banatzea egingo duela, eta haren programaketa eta betetzeaz erantzungo du eraginkortasuna eta ekonomiaren irizpideen arabera. Konstituzioan printzipio hauek aurrikustea erabateko berritasuna da Zuzenbide Konparatuan. Bi dira konstituzioko eskakizunak:
* Ekitate printzipioa baliabide publikoen asignazio edo esleipenean. Honek suposatzen du dirubide publikoak erabiliko diren helburuei buruzko azterketa bat burutzea. Honela, hauen bidez lortu beharreko helburuen zehaztapen ekitatibo bat eskatzen du, helburu batzuk beste batzuk baino garrantzitsuagoak direlako, eta hauek izango dute lehentasuna.
* Efizientzia eta ekonomia irizpideak gastu horren programazio eta exekuzioan. Irizpide hauek izaera tekniko bat dute, gastuaren kudeaketan prozedimendu eraginkorrak ezartzea eta baliabideen asignazio edo esleipen optimo bat ezartzea eskatzen du. Horrek suposatuko du arlo administratiboak sektore pribatuko berezko teknikak erabili behar izatea.
7. LEGE ERRESERBAREN PRINTZIPIOA
Lege erreserbak suposatzen du zenbait gai legeen bidez (legea hertsiki) bakarrik arautu daitezkeela. Azken finean suposatzen du arau-mailaren izozte bat, zenbait gaien arauketa lege-maila baino gutxiago duten arauei debekatzen zaielarik.
Printzipio hau Konstituzioaren 31.3 artikuluan agertzen da: izaera publikoko prestapen pertsonalak edo ondasunezkoak legearen arabera bakarrik ezar daitezke. Bestalde, K. 133 artikuluak dio tributuak ezartzeko jatorrizko ahalmena Estatuari dagokiola, legearen bidez; bestalde, Erkidego Autonomoek eta tokiko Korporazioek zergak ezarri eta galdatu ahal izango dituzte, Konstituzioa eta legearen arabera.
K. 133. art.: "1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley. 2. Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes. 3. Todo beneficio fiscal que afecte a los tributos del Estado deberá establecerse en virtud de ley. 4. Las administraciones públicas sólo podrán contraer obligaciones financieras y realizar gastos de acuerdo con las leyes"
Bestalde, Tributuekiko Foru Arau Orokorrak 2. eta 10. artikuluetan lege erreserba ezartzen du ekintza zergagarria, oinarria, karga-tipoa, salbuespena, zehapenak, preskripzio eta iraungitze epeak, barkamenak, subjektu pasiboa eta abar arautzeko.
Estatu konstituzionalarekin batera, lege-erreserbaren printzipioak bi eginbehar nagusi betetzen ditu:
* Autoinposaketa printzipioaren errespetua bermatzen du. Honela, hiritarren ordezkariek onetsitako zergak bakarrik exigitu daitezke (legezkotasun printzipioarekin harreman estua).
* Jabetza eskubidearen babes-funtzioa betetzen du
Printzipio honen ezaugarriak:
* Lege erreserba legezkotasun printzipioarekin batera, izaera konstituzionala duen erakundea da, botere exekutiboa eta legegilearen arteko erlazioaren ardatza.
* Muga bat da, bai botere exekutiboarentzat, baita legegilearentzat
* Lege-erreserbaren printzipioak funtzionamendu zuzen bat izan dezan, beharrezkoa da eskumenezko edo jurisdikziozko instantzia baten partehartzea. Espainian paper hori Auzitegi Konstituzionalak betetzen du. Partaidetza hau legegileak lege-erreserbaren printzipioa betetzen duen edo ez kontrolatzean datza.
Zein da lege erreserbaren irizpidea? Gaur egun, gure ordenamenduan tributu-gai guztia ez da lege bidez arautu behar, hau da, lege erreserbak izaera erlatiboa dauka. Honek esanahi du tributuaren zenbait alderdi legearen bidez arautu beharko direla (oinarrizko eta garrantzitsuenak), eta beste guztiak beste arau batez arautu daitezkeela.